Banco Interamericano de Desarrollo: una elección que remueve la diplomacia latinoamericana

La diplomacia latinoamericana, amodorrada en estos días de pandemia y desconfinamiento, ha adquirido un inesperado giro. La elección del nuevo presidente del Banco Interamericano de Desarrollo, una cuestión usualmente de política burocrática, se ha tornado en una contienda político-diplomática de gran envergadura e importancia. Con consecuencias muy delicadas y serias para el futuro del financiamiento público en la región y las políticas de desarrollo. Más aun, decisiva para el futuro de las relaciones interamericanas.

En la política internacional la ruptura, la crisis, el entuerto, el desafío, el movimiento y el conflicto surgen usualmente cuando se rompe o altera el statu quo. El orden establecido. El caso del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) no es la excepción. La administración Trump ha pateado el tablero de la elección del nuevo presidente del banco, al presentar un candidato propio. La postulación socava una práctica de sesenta años y un acuerdo tácito que reserva ese puesto a un latinoamericano.

El BID se creó en 1959. Como parte del andamiaje económico, político e institucional que la región buscaba articular para financiar el desarrollo económico social, en una época de especial convulsión política y social. En plena Guerra Fría. En su partida de nacimiento hay una huella genética de inspiración latinoamericana. No fue iniciativa de los Estados Unidos. Tampoco de la OEA. Es cierto que desde la primera conferencia panamericana (1890) se pensó en crear una institución para impulsar el desarrollo, pero no es menos cierto que esas iniciativas nunca prosperaron. El BID se creó por iniciativa del Brasil, en el gobierno desarrollista-nacionalista de Juscelino Kubitschek. El presidente brasileño de origen romaníe asumía el alineamiento de la región con el mundo occidental y muy particularmente con los Estados Unidos, en el contexto de la confrontación Este-Oeste. Pero, al mismo tiempo, pensaba que esa alianza no debía impedir la existencia de políticas de asociación con autonomía en el ámbito del desarrollo económico y social. Y que era necesario un esfuerzo multilateral y colectivo para movilizar capitales públicos para elevar la inversión en el proceso de industrialización de la región.

Con ese objetivo lanzó en 1958 la Operación Pan-Americana. Una propuesta para multilateralizar las relaciones económicas de la región. A través de la creación de una institución que canalice la inversión y el financiamiento público, para proyectos de desarrollo económico y social; y el impulso complementario de la integración comercial. Un tanto bajo el modelo de la naciente Comunidad Europea. Los Estados Unidos no vieron al principio con simpatía la propuesta de Kubitschek. Pensaban que bastaba con la inversión privada y la ayuda para el desarrollo.

Esta percepción cambió luego de la visita que hizo Dwight D. Eisenhower a Brasilia en 1958 (recién inaugurada la nueva capital construida por Oscar Niemeyer). Entre los consensos que concertaron ambos presidentes estuvo el de la creación del BID. La iniciativa se concretó un año después con la aprobación de sus estatutos. El banco se instituyó con el objetivo principal de “contribuir a acelerar el proceso de desarrollo económico y social, individual y colectivo de los países miembros regionales en vías de desarrollo”.

Esta referencia explícita a los países en desarrollo de la región es lo característico del banco. Excluye entre sus beneficiarios a los Estados Unidos y al Canadá. Los aportes de estos y otros países industrializados y los de los Estados latinoamericanos se usan para el financiamiento del desarrollo de los Estados de América Latina y el Caribe.

En esa ecuación se encontró el equilibrio y la especificidad de sus actividades como banca de desarrollo. Pero el principio del equilibrio se introdujo también en la relación entre la estructura de la toma de decisiones y la dirección ejecutiva.

La máxima autoridad del banco es la Asamblea de Gobernadores. Cada país miembro regional tiene un gobernador. La asamblea toma decisiones por la mayoría absoluta de sus miembros. Y aquí es donde los estatutos buscaron un equilibrio básico entre el capital y los países beneficiarios, a través de un sistema de votación ponderada. Cada Estado en su calidad de miembro de la asamblea tiene un voto de representación nacional. Pero posee, adicionalmente, un número variable de votos en función de sus aportes de capital. Las reglas establecen que los 26 países prestatarios de América Latina y el Caribe no podrán tener un número de votos total menor al 50.005% del total; que el país con mayor aporte de capital, los Estados Unidos, tendrá como mínimo un 30% de los votos; y Canadá no menos del 4%.

Este sistema ponderado de votos se estableció para que los Estados Unidos tengan una carga de votos decisiva conforme a sus aportes de capital y que los países de América Latina y el Caribe ejerzan sus votos individuales -de menor cuantía- para sumar en cada decisión la mayoría requerida en las decisiones del banco. El sistema promueve el entendimiento, la concertación de intereses, con equilibrios esenciales. En la práctica, excluye decisiones en contra del criterio de los Estados Unidos, pero al mismo tiempo presiona para que ellas se adopten recogiendo los intereses esenciales de los países de la región. Un esquema finalmente razonable y racional que en líneas generales ha funcionado con eficiencia y neutralidad en los 62 años de vida del banco.

Siendo el BID una banca de desarrollo para América Latina, había que establecer un equilibrio adicional. Ya no el cuantitativo de los votos, sino el político-institucional de la línea de acción del banco. De sus políticas. Era indispensable -y Kubitschek lo tenía muy claro- que el financiamiento al desarrollo de América Latina se defina y articule a partir de una visión latinoamericana de sus propios problemas y desafíos. Y por ello se llegó con Eisenhower al acuerdo tácito de que el cargo de presidente del banco debía recaer en un latinoamericano.

Al mismo tiempo, como la Asamblea de Gobernadores elige al presidente, se aseguraba que el candidato a ser electo deba contar necesariamente con el apoyo de los Estados Unidos. En el ejercicio de su alto voto ponderado. Así se logró el segundo equilibrio esencial en la estructura decisional del BID. La presidencia de un latinoamericano en cuya elección los Estados Unidos tienen una participación decisiva. Lo que ha funcionado con eficiencia y consensos reconocidos en las sucesivas presidencias de Felipe Herrera, Antonio Ortiz Mena, Enrique Iglesias y Alberto Moreno.

Moreno termina su gestión este año. Dentro de la institucionalidad establecida, se presentaron como candidatos la expresidenta de Costa Rica, Laura Chinchilla, y el experto y asesor presidencial argentino, Gustavo Beliz. Pero, sorpresivamente, el 16 de junio, el secretario del Tesoro, Steven Mnuchin, en una escueta declaración anunció que los Estados Unidos presentaban la candidatura de Mauricio Claver-Carone. Director para Latinoamérica en el Consejo de Seguridad Nacional de la Casa Blanca.

Este anuncio rompe el statu quo establecido desde 1959. Y altera el acuerdo tácito de que la presidencia del banco sea ejercida por un latinoamericano. Es una decisión de quiebre. Subvierte el equilibrio entre el poder de los votos ponderados en la Asamblea de Gobernadores, favorable a los Estados Unidos, y el ejercicio funcional presidencial que debe estar en manos de Latinoamérica.

Compromete, adicionalmente, y esto es quizá lo más grave, la consolidada práctica de que el banco debe actuar con una mirada latinoamericana de su propio desarrollo económico y social. Concertada por supuesto con el principal país aportante de capital y los demás países no prestatarios. Con mayores o menores críticas, a lo largo de seis décadas el BID ha estado al servicio de los intereses del desarrollo económico y social de la región. Es la principal fuente de financiamiento para América Latina. Y ha logrado consolidar un consenso básico en torno a tres ejes del desarrollo, inclusión social e igualdad, productividad e innovación e integración económica; y tres políticas transversales, igualdad de género y diversidad, cambio climático y sostenibilidad ambiental, capacidad institucional y estado de derecho.

Esta visión compartida del desarrollo se pone en cuestión con la candidatura norteamericana. El BID no puede estar al servicio de la diplomacia ni de los intereses nacionales, regionales o globales de un país. Eso distorsiona totalmente sus fundamentos y acciones. Lo desnaturaliza completamente y pone en riesgo su futuro.

El problema es que, al anunciar la candidatura, el secretario del Tesoro Mnuchin fundamentó la decisión justamente en poner el BID al servicio de los intereses de los Estados Unidos, al señalar que la presentación de la candidatura “demuestra el fuerte compromiso del presidente Trump con el liderazgo de Estados Unidos en importantes instituciones regionales y con el avance de la prosperidad y la seguridad en el hemisferio occidental”.

La referencia al liderazgo de los Estados Unidos en “importantes instituciones regionales” es una clara alusión a la OEA, donde efectivamente los Estados Unidos después de décadas ejerce un sólido liderazgo. El diseño es claro. Una diplomacia latinoamericana que realice el “american first” en la región, con el BID, la OEA y la iniciativa América Crece como vectores multilaterales. Con el objetivo mayor de competir con China en la región. Una suerte de neo monroísmo.

Poner al BID en la línea de rivalidad entre los Estados Unidos y la China no es el mejor futuro para el banco, ni para el creciente financiamiento externo que requerirá la región en los próximos años para enfrentar el shock externo de la pandemia.

Claver-Carone parece estar casi con la elección asegurada. La diplomacia de Trump ha probado su eficiencia en captar el apoyo de la mayoría de los países del Grupo de Lima y Centroamérica.

Sin embargo, conforme pasan los días la oposición a este diseño crece. Ocho expresidentes se han pronunciado en contra de la candidatura norteamericana. Y se sumaron a este reclamo seis excancilleres peruanos y excancilleres y exministros de economía de Chile. Aun en los propios Estados Unidos, particularmente en el Senado y la institucionalidad vinculada a América Latina, se alerta con preocupación por la politización nacional del BID.

Si la razón y una ponderación serena de objetivos aún existe como componente de la diplomacia, deben surgir alternativas. La más realista y factible es la de postergar las elecciones para después de noviembre. Y buscar una candidatura alternativa, latinoamericana, unitaria, que represente el equilibrio y el respeto de los consensos ya establecidos.